5月21日，由中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于深化石油天然氣體制改革的若干意見》（以下簡稱《意見》）以新華社新聞通稿的形式面世，一再延期的油氣體制改革頂層設(shè)計終于完成。

     在《意見》部署的八項重點任務(wù)中，上游領(lǐng)域“完善并有序放開油氣勘查開采體制，提升資源接續(xù)保障能力”被放在首位，目標是“逐步形成以大型國有油氣公司為主導(dǎo)、多種經(jīng)濟成分共同參與的勘查開采體系”。要達成這一目標，需做好兩方面的改革工作：其一，增加油氣勘查開采主體；其二，完善礦權(quán)流轉(zhuǎn)機制。

     以試點開啟礦權(quán)時代

     根據(jù)《中華人民共和國礦產(chǎn)資源法》（以下簡稱《礦法》）和國務(wù)院發(fā)布的《礦產(chǎn)資源勘查區(qū)塊登記管理辦法》（以下簡稱《管理辦法》）規(guī)定，只有經(jīng)國務(wù)院批準的、符合資質(zhì)條件的企業(yè)才能申請油氣礦權(quán)，目前國內(nèi)滿足條件的企業(yè)只有中國石油(8.230, 0.00, 0.00%)、中國石化(6.220, 0.00, 0.00%)、中國海油、延長石油這“三桶半油”。因為企業(yè)相對較少，導(dǎo)致在油氣上游領(lǐng)域形成了寡頭壟斷格局。

     近年來，為加大油氣勘查開采投入力度，促進油氣上游投資主體多元化，國務(wù)院在山西、重慶、新疆等地開展了油氣勘查開采改革試點，以油氣勘查區(qū)塊公開招標出讓的方式，突破了《礦法》的限制。

     在招標出讓方式下，中標企業(yè)自動對中標區(qū)塊擁有了探礦權(quán)。依照目前的改革進度，煤層氣、頁巖氣礦權(quán)開放程度較高，常規(guī)油氣礦權(quán)開放在新疆改革試點才剛剛起步。從實際國情出發(fā)，常規(guī)油氣的勘查開發(fā)難度比非常規(guī)油氣的難度要低很多，成本費用也有明顯優(yōu)勢，向新興油氣企業(yè)進一步開放常規(guī)油氣礦權(quán)，對實現(xiàn)油氣行業(yè)投資主體多元化，激發(fā)油氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展活力具有積極意義。

     在增加礦權(quán)主體工作上，可以借鑒擴大煤層氣對外合作權(quán)試點的辦法，在《礦法》修訂之前，適當擴大油氣勘查資質(zhì)范圍，列出10～20家新興油氣企業(yè)作為常規(guī)油氣勘查開發(fā)的試點單位，進入試點名單的企業(yè)，視同獲得了國務(wù)院批準從事油氣勘查開發(fā)業(yè)務(wù)的資質(zhì)。遴選試點單位時，建議重點考慮三類企業(yè)：第一類是已經(jīng)在油氣勘查區(qū)塊招標試點地區(qū)中標的新興油氣企業(yè)，如華電、華能等；第二類是已經(jīng)在國外獲得油氣礦權(quán)，具備油氣勘查開發(fā)經(jīng)驗，但沒有在國內(nèi)招標中拿到區(qū)塊的企業(yè)，如中國華信；第三類，可以選擇一批在全國擁有中下游油氣業(yè)務(wù)或者有油氣投資意向，資產(chǎn)規(guī)模大、實力雄厚的企業(yè)，尤其是非公有制企業(yè)。

     長周期視角下，為進一步增加油氣勘查開發(fā)領(lǐng)域的吸引力，讓更多具備實力的非公有制企業(yè)參與其中，可以考慮對礦權(quán)管理制度進行改革。我國礦權(quán)實行分段管理，《礦法》規(guī)定分為兩段，即探礦權(quán)和采礦權(quán)，一家企業(yè)獲得國土資源部核發(fā)的、對特定區(qū)塊的探礦權(quán)后可以進行勘查業(yè)務(wù)，勘查期結(jié)束若發(fā)現(xiàn)探明儲量，需要編制具體的開發(fā)方案報國家能源局備案或者核準，然后再到國土資源部去申請采礦權(quán)，拿到采礦權(quán)才能進行油氣開發(fā)。企業(yè)從進入油氣區(qū)塊開始作業(yè)，到油氣田建成，往往需要八年左右的時間。其中，從編制開發(fā)方案，到拿到采礦權(quán)，大概需要兩到三年。在實際執(zhí)行過程中，兩段制管理往往會變成三段制，國土資源部針對勘查完成到正式開采之間的空檔期專門設(shè)置了一個為期一年的試采證。然而，試采證并不是采礦權(quán)辦理時間過長問題的實質(zhì)性解決辦法，可以借鑒英國礦權(quán)改革的經(jīng)驗，將油氣探礦權(quán)、采礦權(quán)合并為勘查開發(fā)許可證，國土資源部分階段審查、檢查企業(yè)的勘查、開發(fā)計劃及執(zhí)行情況，這樣至少可以將油氣開發(fā)周期壓縮兩至三年。

      為新興油氣企業(yè)找“糧食”

     篩選出具備油氣勘查開發(fā)資質(zhì)的企業(yè)之后，還要有可供勘查開發(fā)的油氣區(qū)塊才行。目前，“三桶油”對國內(nèi)油氣區(qū)塊探礦權(quán)占有率在96%以上，礦權(quán)集中度過高，顯然不利于其他企業(yè)的進入。

     解決問題的辦法之一，是加強礦權(quán)流轉(zhuǎn)。首先需要嚴格執(zhí)行退出機制。長期以來，“三桶油”對油氣區(qū)塊“圍而不探”的現(xiàn)象突出，直接導(dǎo)致了油氣資源勘查高度集中的局面。為打破這一僵局，《管理辦法》對油氣區(qū)塊探礦權(quán)使用費和最低勘查投入標準做出了明確規(guī)定，常規(guī)油氣區(qū)塊探礦權(quán)每平方公里最低勘查投入標準為10000元/年，這一規(guī)定旨在增加探礦權(quán)持有成本，讓相關(guān)企業(yè)及時退出沒有取得勘查突破的區(qū)域。然而，該制度并沒有得到嚴格執(zhí)行，國土資源部檢查不嚴、監(jiān)管不嚴、執(zhí)行不嚴，投入工作量造假問題不能及時發(fā)現(xiàn)、未能有效杜絕，導(dǎo)致最終退出的油氣區(qū)塊少之又少。在未來的油氣體制改革過程中，嚴格執(zhí)行退出機制是前提條件之一。

     其次，加強礦權(quán)買賣流轉(zhuǎn)。礦權(quán)轉(zhuǎn)讓流轉(zhuǎn)在短期內(nèi)難以突破，可以探索合作開發(fā)的變相買賣形式。在已有的礦權(quán)合作案例中，有兩種模式值得借鑒。一個是東海平湖油氣田合作模式。該油氣田的礦權(quán)最初屬于中國石化，為了合作開發(fā)，申能股份、中國石化和中國海油聯(lián)合組建了上海石油天然氣有限公司，由該公司負責平湖油氣田項目的開發(fā)和建設(shè)，公司注冊資本金9億元，其中申能股份持股40%，中國石化持股30%，中國海油持股30%。這種做法實際上是礦權(quán)流轉(zhuǎn)的一種創(chuàng)新。另一個是東海春曉油氣田合作模式。該油氣田由中國海油、中國石化、殼牌公司、優(yōu)尼科石油公司四家企業(yè)聯(lián)合開發(fā)，礦權(quán)最初屬于中國石化，但是當時中國海油享有在對外合作海區(qū)內(nèi)進行油氣勘查、開發(fā)、生產(chǎn)和銷售的專營權(quán)，外國石油企業(yè)在我國海域開采油氣，必須跟中國海油簽訂合作協(xié)議，為了繞開這一機制障礙，國家能源局出面協(xié)調(diào)，把春曉油氣田區(qū)塊的礦權(quán)做了變更，由中國石化和中國海油聯(lián)合持證。這種操作模式，對于油氣礦權(quán)合作也是一個有益的探索。

     解決油氣礦權(quán)集中度過高問題的辦法之二，是糾正礦權(quán)不能重疊登記的要求。地質(zhì)運動的歷史和特點，決定了縱向上存在不同的礦產(chǎn)資源。按照《礦法》規(guī)定，我國現(xiàn)有礦種很多，必然在縱向上存在礦權(quán)重疊。然而，國土資源部在實際工作中實行“平面設(shè)礦權(quán)”，同一區(qū)塊不能針對不同的礦種進行重疊登記，這就導(dǎo)致油氣和非油氣礦權(quán)、常規(guī)油氣和非常規(guī)油氣礦權(quán)重疊問題長期困擾著油氣資源的勘查開發(fā)，限制了礦權(quán)多元化。比如從統(tǒng)計上來看，我國頁巖氣、頁巖油資源豐富，但大都位于常規(guī)油氣區(qū)塊之內(nèi)，導(dǎo)致國土資源部真正能夠拿出來登記、招標的區(qū)塊很少，區(qū)塊質(zhì)量也不夠好。為提高礦產(chǎn)資源利用效率，建議將“平面設(shè)礦權(quán)”調(diào)整為“縱向設(shè)礦權(quán)”，即同一區(qū)塊可以根據(jù)位于不同地層的不同礦種多次進行礦權(quán)登記，這對于推動存量油氣礦權(quán)流轉(zhuǎn)是一項非常有效的措施。如果不糾正當前的做法，即使目前火熱的天然氣水合物獲準成為第173個新礦種，也將遭遇類似頁巖氣的開發(fā)困局，即礦權(quán)只有在現(xiàn)有常規(guī)油氣礦權(quán)上加注，才能有效地擴大勘查面積。