當新一輪電改方案于3月份正式下發(fā)后，有關油氣改革方案何時出臺以及具體包括哪些內(nèi)容，成為能源圈的關注焦點。就在大家翹首期待之時，7月7日國土資源部在門戶網(wǎng)站發(fā)布新疆石油天然氣勘查區(qū)塊招標公告，通過招標出讓勘查開采權(quán)是國內(nèi)石油天然氣上游首次，這不僅標志著以新疆為試點的油氣資源上游領域改革正式拉開序幕，同時也為外界預判未來油氣改革方案提供了很好的思路和線索。仔細研習此公告全文，可以透露出以下幾點深層含義：
為什么選擇新疆進行試點？
關于試點地區(qū)的選擇，筆者早在去年底就呼吁過將新疆列為中國油氣改革綜合試驗區(qū)。之所以選擇新疆，是由于新疆能源產(chǎn)業(yè)涵蓋了進口、生產(chǎn)、消費、綜合利用等各個環(huán)節(jié)：一是新疆油氣資源豐富，在第二次全國油氣資源評價中，新疆陸上石油、天然氣、
煤層氣資源預測量分別占全國30%、34%、26%，基礎條件具備。二是新疆是中國向西開放的橋頭堡，在構(gòu)建絲綢之路經(jīng)濟帶中有著舉足輕重的重要影響。三是新疆現(xiàn)有油氣市場主體相對充足。目前國內(nèi)
三大油氣企業(yè)均已進入新疆常規(guī)油氣，民營能源公司廣匯能源、準油股份不僅上市，還先后在哈薩克斯坦投資區(qū)塊，且廣匯能源還獲得了原油進口權(quán)和相應配額。另外，新疆當?shù)赜幸慌鷱氖掠吞锛夹g(shù)服務的企業(yè)，充分市場化。四是
中石油早已敲定新疆為
勘探開發(fā)領域混合所有制改革試點，拿出克拉瑪依油田、
塔里木油田和
吐哈油田三大油田的部分區(qū)塊不超過49%的股權(quán)引入地方國有資本及民營資本，實踐早有準備。天時、地利和人和，注定新疆成為試點首選。
為什么選擇油氣上游領域改革？
油氣行業(yè)在取得巨大成就的同時也存在諸多問題，例如市場供求不平衡；基礎設施建設落后；法律體系不夠完善；國有油氣企業(yè)政企不分，市場主體不夠規(guī)范；行業(yè)進入標準過高，競爭不夠充分，壟斷尤其是行政性壟斷現(xiàn)象突出；油氣價格難以完全由市場形成，油氣價格扭曲；油氣管理“重審批、輕監(jiān)督”現(xiàn)象突出，政府存在職能越位、缺位、不到位現(xiàn)象等等，難以適應經(jīng)濟持續(xù)健康的發(fā)展的要求，難以匹配深化改革的進行。
眾多問題當中，到底哪個問題才是最突出或亟待解決的？筆者認為，未來要想促進中國油氣產(chǎn)業(yè)持續(xù)發(fā)展，那么油氣改革就不應僅是集中于局部的“點式改革”，而應是面向全產(chǎn)業(yè)鏈條的“鏈式改革”。而在整個產(chǎn)業(yè)鏈條中，油氣體制改革的關鍵在上游的區(qū)塊壟斷，上游領域的壟斷制約著中下游市場化進程，不打破這種壟斷，民營企業(yè)沒有油源，油氣管網(wǎng)設施的公平開放難免成為空談。
中國油氣上游領域的壟斷究竟達到什么程度呢？據(jù)國土資源部統(tǒng)計，中石油、
中石化、
中海油等三大石油公司占全國探礦、采礦權(quán)面積的97.4%，占全國探礦、采礦權(quán)面積的98.9%，屬于極高寡頭壟斷。而且這種壟斷不是市場競爭來的，而是通過國家法律法規(guī)行政授予并加以保護的，稱之為“行政性壟斷”。
新疆試點亮點何在？
首先，改傳統(tǒng)的行政授予為招標制。按照中國之前出臺的《礦產(chǎn)資源法》、《礦產(chǎn)資源勘查區(qū)塊登記管理辦法》、《石油及天然氣勘查、開采登記管理暫行辦法》等法律法規(guī)，申請勘查石油、天然氣的，應當提交國務院批準設立石油公司或者同意進行石油、天然氣勘查的批準文件以及勘查單位法人資格證明。這種規(guī)定從字面上看似乎對非國有資本進入沒有限制，但實質(zhì)上非國有資本很難獲得國務院同意進行油氣勘查的批準，只有國務院批準設立石油公司才行，正是這種前置審批制度的存在導致之前上游區(qū)塊的行政授予。在新疆試點方案中，明確說明“經(jīng)國務院同意”，“采用資格后審辦法對投標人進行資格審查，在開標后由評標組按照招標文件規(guī)定的標準和方法，對投標人的資格進行審查。領取招標文件時，對投標人進行一般情況審查。”對投標人不事先采用事前審批制，而是資格后審辦法，這才是真正意義上的放寬市場準入。按照此次國土部參與招標的條件，滿足境內(nèi)注冊、最終絕對控股股東或最終實際控制人為境內(nèi)主體、凈資產(chǎn)10億元人民幣的內(nèi)資公司都可以參與投標。在此條件范圍內(nèi)，不分國企、民企、石油企業(yè)或非石油企業(yè)都可以參與競標。
第二，試點改革區(qū)塊同時包括增量和存量區(qū)塊。對于油氣資源上游領域改革，對于區(qū)塊招標或轉(zhuǎn)讓，之前有不少人建議應主要注重于增量而不是存量，理由是這樣改革受到的阻力小，成本較低，相對容易操作。但從此次公告推出的6個區(qū)塊看，既有國家財政出錢地質(zhì)調(diào)查，沒有被現(xiàn)有國有石油公司登記的區(qū)塊（即空白區(qū)塊，在改革中這被成為增量），也有中石油和中石化退出的區(qū)塊（在改革中這被成為增量）。由于退出的區(qū)塊涉及到中石油和中石化的現(xiàn)有利益，操作起來有阻力，所以需要政府部門多次與國有石油公司協(xié)商和溝通。這反映出國家在油氣資源上游領域改革的力度和決心，未來油氣資源上游領域改革也將會涉及存量區(qū)塊。
第三，試點改革方案充分考慮資源所在地的利益訴求。無論是中央還是地方，政府還是企業(yè)，油氣資源對它們來說都是一筆巨大的財富，任何改革都意味著利益的重新平衡或轉(zhuǎn)移，只有充分考慮各方利益，尤其是油氣資源所在地政府的利益訴求，一起將蛋糕做大做強，才能推動改革順利進行。基于此，試點改革方案充分考慮央地、企業(yè)與地方之間的利益平衡，并突出了對地方經(jīng)濟發(fā)展的支持，積極協(xié)調(diào)、支持新疆企業(yè)與中石油、中石化建立合作共贏、利益共享機制，在石油公司礦業(yè)權(quán)區(qū)塊內(nèi)，通過合資合作的方式開展油氣勘查開采。在油氣勘查區(qū)塊招標中，企業(yè)承諾的勘查工作量相同時，新疆企業(yè)優(yōu)先獲得區(qū)塊；還明確規(guī)定中標企業(yè)轉(zhuǎn)入開采后應當在資源地注冊企業(yè)；國家將加大新疆油氣基礎地質(zhì)調(diào)查工作力度，進一步摸清資源家底。據(jù)中國地質(zhì)調(diào)查局油氣資源調(diào)查中心主任葉建良估算，按照新疆油氣5000萬噸油當量的產(chǎn)量，單資源稅一項，新疆就能增加地方稅收90億左右。
第四，試點改革方案探索建立一套完善的進入、退出和轉(zhuǎn)讓機制。一是通過區(qū)塊面向社會公開招標，符合準入條件的企業(yè)均可參與投標，承諾勘查工作量多的企業(yè)中標，探索完善既適合油氣勘查開采特點又能發(fā)揮市場配置資源決定性作用的競爭性出讓制度。二是為了防止出現(xiàn)之前存在的“圍而不勘”“只圈不探”，對每個區(qū)塊不能全額投入完成勘探任務的現(xiàn)象，此次改革明確規(guī)定“探礦權(quán)三年到期后，對勘查投入進行考核，完成承諾勘查工作量的，按原面積延續(xù)探礦權(quán);未完成承諾勘查工作量的，按照未完成比例執(zhí)行履約保函，核減區(qū)塊面積后延續(xù)探礦權(quán)”。這種規(guī)定實際上是在探索建立一個油氣資源區(qū)塊的退出和轉(zhuǎn)讓機制。
當然，盡管新疆首次開放6個油氣勘查區(qū)塊，意味著油氣上游領域改革破冰，具有里程碑的意義，但對于整個油氣行業(yè)來說，此次試點改革只是萬里長征走出第一步，而且油氣資源勘查開采具有高風險、高投入、高技術(shù)、長周期、高回報的特點，對競標企業(yè)的經(jīng)濟實力、風險防范意識和風險控制措施等要求較高，再加上當前整個油氣行業(yè)正在經(jīng)歷的低迷行情，國際石油巨頭都在低
油價沖擊下對勘探開采板塊成本嚴格控制或大幅削減，此種情況下，將區(qū)塊拿出來進行公開招標，其他企業(yè)的熱情或積極性不如預期的好，但邁出第一步總比原地不動要強。（作者系中國經(jīng)濟學會理事、經(jīng)濟學博士）
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