我國的國家石油儲備已經發展十多年了，相關立法程序終于有了實質性進展。5月31日，國家能源局發布了《國家石油儲備條例（征求意見稿）》（以下簡稱《征求意見稿》），國家石油儲備無專門法規可依的歷史或將結束。

完善的法律法規是國家石油儲備項目能夠得以順利實施的制度保障。一些西方國家之所以能夠擁有規模龐大的戰略石油儲備，是因為有相應的法律法規作為保障。例如，美國1975年頒布了《能源政策和儲備法》，正式批準建設美國石油戰略儲備體系，德國有《石油及石油制品儲備法》，日本有《石油儲備法》。而我國的國家石油儲備之所以進展比較緩慢，其主要原因之一正是缺乏專門的法規。此次《征求意見稿》比較清晰、全面、系統地規定了國家石油儲備監管體系、構成體系和運行機制等，有利于確保國家石油儲備項目盡快完成、基地平穩運行、收儲和動用順利實施。但是，筆者認為，國家石油儲備或者說《征求意見稿》的完善還需要處理好以下幾個方面的平衡。

一是政府與市場的平衡。國家石油儲備的重要功能之一就是通過穩定國內石油市場來讓所有利益相關者避免損失。國家石油儲備具有公共物品屬性，而且市場力量基本不會自發提供這種公共物品，改由政府提供是理所當然。但是，政府提供公共物品的方式與形式可以多樣，應充分調動市場的積極性。例如，可以鼓勵部分企業通過合理的方式在國家石油儲備基地收儲之前預購儲備優先提取權，或者鼓勵企業將自身的多余儲備寄存在國家石油儲備基地中供政府統一調度。這樣可以緩解政府收儲，以及管理石油儲備時的資金壓力。又例如，可以鼓勵企業、消費者或者行業協會等向政府提供信息、建議或者通過召開聽證會、釋放“決策氣球”等方式來廣泛征集社會意見。

二是效果與效率的平衡。法規應明確政府儲備的主體地位，將企業義務儲備當作政府儲備的有益補充，且申明其動用程序與政府儲備有所差別。這樣有利于確保國家石油儲備具有足夠規模、能夠快速完成收儲與放儲，有利于確保國家石油儲備達到保障石油供應安全、維護國家能源安全和社會穩定的效果。但同時，國家石油儲備也不能不計成本、不講效率。應成立專門的決策咨詢機構，加強對國際石油市場的跟蹤與研究，充分利用市場機制（如招標、拍賣）收儲與放儲，做到“高拋低吸”，盡量降低收儲成本和提高放儲收益；應盡量避免雙重領導，建立權責明確、層級較少和集中統一的儲備管理體制，提高管理效率。應確立國家石油儲備項目績效考核制度，建立綜合平衡效果與效率的績效評價體系。

三是效率與公平的平衡。國家石油儲備的效率還體現在以較少的儲備釋放達到平抑市場波動的效果。完全依靠市場機制來釋放儲備，雖然看起來比較公平，但不一定有效，會給資金實力比較雄厚的部分市場主體以投機倒把的機會。這種情況下，就需要更多的石油儲備才能達到預期的效果。因此，應以保障民生、維護社會穩定、滿足剛性需求為原則，建立儲備釋放優先對象目錄及配額目錄，減少投機空間。但同時，被確定為優先對象的市場主體，也應該承擔相應的儲備義務，用油大戶實則也須建立企業義務儲備。只有這樣，才能更好地體現國家石油儲備的公平。

四是義務與權利的平衡。國家石油儲備不能僅強調市場主體應該承擔相應的義務，還需照顧義務主體應該享有的權利。實質上，國家石油儲備所需的費用最終依靠市場主體承擔，因此，應滿足市場主體的基本知情權與監督權。承擔儲備義務的企業，尤其是原油、煉油和油品批發企業，在建設、管理義務儲備方面需要數額可觀的成本，且又不一定能成為儲備釋放的優先對象，因此應得到一定比例的補貼。

五是保密與公開的平衡。國家石油儲備有必要以維護國家安全為目的建立嚴格的保密制度。但是，保密制度須經過專門而充分的論證，同時應建立信息公開目錄，做到可以公開的全部公開。

當前，國際原油價格處于低價周期，正好給國家石油儲備基地提供了低價收儲的機會。然而，相關立法工作若不能順利進行，也有可能導致錯失良機。因此，政府牽頭，凝聚社會共識，抓緊立法，是發展國家石油儲備的當務之急。

（作者為長江大學石油經濟與管理研究中心研究員）